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      三水統(tǒng)籌，生態(tài)優(yōu)先，細說水生態(tài)發(fā)展之路。

      本文主要參考文獻：徐敏，秦順興，馬樂寬，等. 水生態(tài)環(huán)境保護回顧與展望：從污染防治到三水統(tǒng)籌. 第一作者為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院水生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究所研究員，原文發(fā)表于《中國環(huán)境管理》。

1  新時代水生態(tài)內(nèi)涵

       中國水污染防治工作起源于20世紀70年代官廳水庫的治理，但大規(guī)模、系統(tǒng)性地治水是在1996年《水污染防治法》頒布之后，主要以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心。

       2021年，《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》創(chuàng)新性提出以水環(huán)境、水資源、水生態(tài)“三水”統(tǒng)籌的水生態(tài)環(huán)境保護框架思路，從水量、水質(zhì)、生物生態(tài)角度分析問題，實現(xiàn)對水域生態(tài)系統(tǒng)的整體保護和系統(tǒng)修復(fù)。

       在中 共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，明確提出“到2035年，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平；生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)?！?/span>

       從這個角度分析，水生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)至少包含3方面內(nèi)涵：

       一是從國際看，水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平大致相當，達到或優(yōu)于中等發(fā)達國家水平。不光光是水質(zhì)，還包括“三水”中的水資源、水生態(tài)。

       二是從國內(nèi)看，老百姓獲得感、幸福感、安全感明顯增強，能夠滿足人民群眾對高 品 質(zhì)水生態(tài)環(huán)境的需求。全國普遍呈現(xiàn)美麗河湖景象，不同地區(qū)河湖“各美其美”。

       三是從問題導(dǎo)向看，影響水生態(tài)環(huán)境改善的城鄉(xiāng)面源污染防治、以藍藻水華為代表的水生態(tài)保護修復(fù)等制約性問題得到有效解決。污水直排亂排偷排問題解決，黑臭水體全面消除。

       從“三水”角度闡述美麗中國的“美麗”內(nèi)涵，一是水質(zhì)好，消除水污染；二是流量足，表現(xiàn)為水體流動、安全流場；三是生態(tài)美，表現(xiàn)為生物物種豐富、水生態(tài)安全格局穩(wěn)定、水生態(tài)系統(tǒng)功能健全；四是群眾喜，變現(xiàn)為人與自然和諧共生，老百姓參與度、滿意度高。

      也即生態(tài)環(huán)境部所提：有河有水、有魚有草、人水和諧。

2  水生態(tài)發(fā)展脈絡(luò)

       從大的層面來說，水生態(tài)環(huán)境保護工作可分為兩個發(fā)展階段：污染防治→三水統(tǒng)籌。

       從不同的歷史時期來看：

       “九五”“十五”以點源控制為主，遏制水污染惡化趨勢；

       “十一五”提出責任“五到省”要求，實行水環(huán)境保護目標責任制；

       “十二五”以分區(qū)防控——污染減排——風(fēng)險防范為主線；

       “十三五”堅持污染減排與生態(tài)擴容并重，“水十條”、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)等持續(xù)推進我國水環(huán)境質(zhì)量大幅改善；

       “十四五”治水目標：有河有水、有魚有草、人水和諧

3  三水統(tǒng)籌，水生態(tài)任重道遠

      截至2020年底，全國295個地級及以上城市共有黑臭水體2914個，消除數(shù)量2863個，消除比例98.2%；全國開展營養(yǎng)狀態(tài)監(jiān)測的110個重要湖庫中，輕度、中度、重度富營養(yǎng)狀態(tài)分別為23.6%、4.5%和0.9%。

     “保好水、治差水”取得明顯成效，但也應(yīng)清醒地認識到：我國水生態(tài)環(huán)境保護面臨的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，與美麗中國建設(shè)目標要求仍有不小差距。

      2020年，全國地表水“十四五”國控斷面仍存在1.9%的劣V類水質(zhì)，城鄉(xiāng)面源污染防治瓶頸問題亟待突破，城鎮(zhèn)污水收集率僅為60%左右，老城區(qū)、城中村等管網(wǎng)質(zhì)量不高，污水廠進水污染物濃度偏低，汛期污水直排現(xiàn)象仍然普遍存在。

      我國七大流域生物多樣性多年來持續(xù)下降，水生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能退化。2017年，中國瀕危魚類134種，受威脅兩棲動物176種，占總數(shù)的43.1%；根據(jù)《中國環(huán)境狀況公報》，重要湖庫藍藻水華暴發(fā)風(fēng)險仍未得到有效控制，2020年富營養(yǎng)湖庫由2016年的23.1%上升為29.0%。

     “三水”統(tǒng)籌的系統(tǒng)治理格局尚未形成，水生態(tài)環(huán)境保護目標和任務(wù)尚未協(xié)調(diào)統(tǒng)一，破除部門藩籬、建立協(xié)同協(xié)作管理機制仍需努力。人民群眾對環(huán)境問題的舉報投訴仍然高位運行，水生態(tài)保護修復(fù)剛剛起步，監(jiān)測預(yù)警能力有待加強，相應(yīng)法規(guī)仍需進一步完善。

4  與國外比，水生態(tài)差距最 大

      2035年美麗中國目標為水生態(tài)環(huán)境保護提供了方向指引與重大機遇。拿“三水”去對標國際，我們還有很多工作要做。

      ①水環(huán)境：與發(fā)達國家基本相當

      按照DO、BOD、TP三項理化指標評價，2019年我國I~III類水比例為85.6%，美國、德國、英國、法國、歐洲平均分別為85.7%、90.1%、88.3%、92.5%、80.6%。

      從1970—2019年各國水環(huán)境質(zhì)量變化趨勢看，我國近10年的水質(zhì)改善速度遠超歐美發(fā)達國家水平，從某種程度上我國用10多年的時間，水質(zhì)理化指標基本實現(xiàn)了與發(fā)達國家相當。

      ②水資源：與發(fā)達國家尚有差距

      水生態(tài)系統(tǒng)的水資源保障主要以生態(tài)流量指標進行衡量。生態(tài)流量是指維系水生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能完整性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性，保障人類生存與可持續(xù)發(fā)展的合理需求，需要保留在河流、湖泊內(nèi)的流量。

      美國、澳大利亞等國家在2000年前后就從珍惜瀕危魚類、鳥類、濕地等生態(tài)保護目標方面，考慮水資源優(yōu)化配置和生態(tài)流量需求，如美國薩瓦納河21世紀初制定《生態(tài)流量實施方案》，確定了生態(tài)流量的量級、季節(jié)性、頻率、持續(xù)時間等管理要求。

      我國剛處于起步階段，水利部門在2014年頒布實施了《河湖生態(tài)需水計算規(guī)范》和2020年《關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》，但實施效果尚需時間檢驗。據(jù)水利部門對七大流域180個斷面進行評估，其中生態(tài)流量“不滿足”要求的斷面有64個，占36%。

      ③水生態(tài)：與發(fā)達國家差距較大

      美國、歐盟從20世紀80年代就開始強調(diào)水生態(tài)保護修復(fù)并先后開展了監(jiān)測評價工作，相關(guān)管理法規(guī)也日趨完善。如歐盟2000年頒布了《歐盟水框架指令》，以恢復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能為核心目標，并以6年為一個周期，對生物指標、水文指標、理化指標等進行監(jiān)測評估。美國《清潔水法》要求進行生物狀況評價。

       總體上，我國水生態(tài)保護工作還在起步階段，有關(guān)水生態(tài)的監(jiān)測及評價體系還有待完善。

5  未來15年，三水統(tǒng)籌的建議

      ①突出水生態(tài)保護的目標指引

      河湖水生態(tài)問題是一個歷史性、持續(xù)性問題，在水環(huán)境質(zhì)量取得積極成效的基礎(chǔ)上，要積極推進水生態(tài)保護修復(fù)工作。

      水生態(tài)保護應(yīng)以各流域水生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能恢復(fù)為目標，以重要生境、生物資源保護與恢復(fù)為抓手，針對不同流域水生態(tài)系統(tǒng)面臨的問題及癥結(jié)，全面改善河湖水生態(tài)狀況。

      在具體實踐中，應(yīng)按照水生態(tài)健康要求，涵蓋水質(zhì)、水量和水生態(tài)三方面指標，引導(dǎo)推進從理化指標表征的水質(zhì)改善向“三水”統(tǒng)籌的水生態(tài)健康恢復(fù)轉(zhuǎn)變，研究制定與水深該系統(tǒng)保護目標相協(xié)調(diào)一致的水環(huán)境治理、水資源保障和水生態(tài)保護修復(fù)方案。

      ②明確流域水環(huán)境管控的空間基礎(chǔ)

      河湖岸線、水功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)緩沖帶等是水生態(tài)空間的具體體現(xiàn)，“十二五”以來建立的流域—控制區(qū)—控制單元的分區(qū)管理體系，為各類水生態(tài)空間的整合提供了空間基礎(chǔ)。

      宏觀層面，鼓勵將國家控制單元繼續(xù)劃分更小的控制單元，對3646個國控斷面的水生態(tài)環(huán)境保護責任落實到各級行政區(qū)，加強省控、市控、縣控斷面的管控，逐步推進水質(zhì)、水量和水生態(tài)的同步監(jiān)測。

      微觀方面，深化排污口設(shè)置和監(jiān)督管理改革，將入河排污口管理作為打通水陸的重要環(huán)節(jié)，追蹤溯源落實企事業(yè)單位治污責任。

      總體上在宏觀和微觀兩個層面，著力解決“問題在水里，根子既在岸上也在水里”的管理瓶頸問題。

      ③深化“三水”統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)治理

      “三水”統(tǒng)籌是全面改善水生態(tài)環(huán)境的根本路徑。堅持“山水林田湖草生命共同體”理念，堅持污染減排與生態(tài)擴容兩手發(fā)力，構(gòu)建水環(huán)境、水資源、水生態(tài)統(tǒng)籌兼顧、多措并舉、協(xié)調(diào)推進的格局，力爭到2035年“清水綠岸、魚翔淺底”美麗河湖景象普遍呈現(xiàn)。

       ④完善治理能力現(xiàn)代化的政策制度

       建議未來進一步健全多元共治的政策制度保障機制。

       一是健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾參與的環(huán)境治理體系，構(gòu)建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。

       二是精 準、科學(xué)制定差別化管控要求，合理設(shè)置過渡期，引導(dǎo)重點行業(yè)、重點區(qū)域綠色發(fā)展；強化綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，推動陸域海域污染協(xié)同治理。

       三是健全財政資金投入機制，健全流域橫向生態(tài)補償、綠色農(nóng)業(yè)補貼等政策。

       四是加強藍藻水華、城鄉(xiāng)面源污染防治、生態(tài)流量管理等重難點問題的科學(xué)研究。

       五是統(tǒng)籌水環(huán)境、水資源、水生態(tài)、氣象、航運等相關(guān)監(jiān)測資源，健全相關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)共享機制，建立水生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺。

       六是構(gòu)建全民行動格局，推動美麗河湖保護與建設(shè)。

-THE END-