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導(dǎo) 言

      根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，城市地下管線是指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中管線遷改工程的風(fēng)險(xiǎn)管理占據(jù)重要地位，本文從法律層面對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行分析并提出管理建議，供實(shí)務(wù)參考。

安全管理風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

      城市地下管理安全與人民生命及財(cái)產(chǎn)安全密切相關(guān)，從國(guó)務(wù)院到住建部等國(guó)家部委、各省市多次發(fā)文要求加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理工作；在施工破壞地下管線事故處置過(guò)程中，施工單位難以免責(zé)?；A(chǔ)設(shè)施工程因涉及地下管線遷改事項(xiàng)繁多，安全管理風(fēng)險(xiǎn)需引起高度重視。

1 建設(shè)單位將管線調(diào)查復(fù)核責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給施工單位

      建筑法第四十條，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向建筑施工企業(yè)提供與施工現(xiàn)場(chǎng)相關(guān)的地下管線資料，建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取措施加以保護(hù)?！督ㄔO(shè)工程施工合同示范文本（GF—2017—0201）》第2.4.3條規(guī)定，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)在移交施工現(xiàn)場(chǎng)前提供地下管線資料，并對(duì)所提供資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)。根據(jù)以上規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)為管線現(xiàn)狀調(diào)查責(zé)任主體，但在具體項(xiàng)目中，建設(shè)單位往往通過(guò)合同約定明確其對(duì)提供資料的真實(shí)性不承擔(dān)任何責(zé)任，施工單位在施工前應(yīng)履行復(fù)核義務(wù)，且承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2 管線現(xiàn)狀調(diào)查難，但責(zé)任主體多在施工單位

    《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第三十七條、《武漢市城市管線管理辦法》第二十條等相關(guān)規(guī)定，管線權(quán)屬單位應(yīng)提供管線現(xiàn)狀資料。但因部分項(xiàng)目地下管線占比高，很多管線施工年代久遠(yuǎn)，想找到齊全的資料很困難，給前期遷改量調(diào)查帶來(lái)很多不便，且存在實(shí)際現(xiàn)狀與資料不符的情況。根據(jù)辦法規(guī)定，建設(shè)單位或施工單位在施工前應(yīng)調(diào)查了解管線現(xiàn)狀，并應(yīng)由權(quán)屬單位提供真實(shí)現(xiàn)狀資料。但實(shí)踐中，施工單位作為直接責(zé)任主體，往往被要求承擔(dān)管線現(xiàn)狀復(fù)核義務(wù)。如北京市住建委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)地下管線保護(hù)的通知》第二條規(guī)定施工單位承擔(dān)地下管線保護(hù)的直接責(zé)任，其中就包括“機(jī)械開(kāi)挖前，必須進(jìn)行人工探坑，并設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)管線標(biāo)識(shí)。在探坑范圍內(nèi)未找到管線資料標(biāo)注的管線時(shí)，應(yīng)立即停工報(bào)告建設(shè)單位，經(jīng)地下管線權(quán)屬單位和建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)確認(rèn)并補(bǔ)充相關(guān)資料或施工方案后，方可繼續(xù)施工。”該項(xiàng)規(guī)定即將地下管線“情報(bào)”不準(zhǔn)的重責(zé)壓在了施工單位肩上。

3 施工單位為管線施工安全管理的直接責(zé)任主體

      建筑法第四十五條規(guī)定，施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。實(shí)行施工總承包的，由總承包單位負(fù)責(zé)。分包單位向總承包單位負(fù)責(zé)，服從總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)管理。根據(jù)該規(guī)定，施工單位為管線施工安全管理的直接責(zé)任主體。同時(shí)結(jié)合上述第 1、2條分析，部分省市關(guān)于管線管理的具體政策中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了施工單位在施工前對(duì)管線現(xiàn)狀的復(fù)核義務(wù)。此外，各省市住建委也對(duì)施工單位具體責(zé)任作出明確規(guī)定，如北京市住建委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)地下管線保護(hù)的通知》第二條就規(guī)定了施工單位必須對(duì)相關(guān)機(jī)械操作人員和施工人員進(jìn)行安全教育和安全技術(shù)交底，確保一線作業(yè)人員掌握和了解地下管線各項(xiàng)防護(hù)措施。

4 總包單位在實(shí)踐中被認(rèn)定為安全管理主體

      在施工侵權(quán)案件辦理過(guò)程中，常出現(xiàn)項(xiàng)目無(wú)法準(zhǔn)確界定總包單位、管線遷改分包單位、管線權(quán)屬單位之間的安全管理責(zé)任，具體如安全圍擋的維護(hù)責(zé)任主體是誰(shuí)？管線土建施工過(guò)程中的安全防護(hù)責(zé)任主體是誰(shuí)？管線安裝過(guò)程中的安全防護(hù)責(zé)任主體是誰(shuí)？對(duì)于無(wú)法一次遷改的內(nèi)容，過(guò)程遷改結(jié)束后，針對(duì)那些裸 露在外的管線及施工場(chǎng)地，安全防護(hù)責(zé)任主體是誰(shuí)？同時(shí)，因責(zé)任劃分不明確，容易出現(xiàn)管理盲點(diǎn)。司法實(shí)踐中，部分法 院認(rèn)為總包施工范圍內(nèi)如無(wú)法證明具體施工主體的，由總包單位承擔(dān)安全管理責(zé)任。

（二）案例簡(jiǎn)介

【案例1】
      某項(xiàng)目施工中損壞燃?xì)夤芫€并引發(fā)燃?xì)庑孤┦录?，約2000居民用戶停氣。市經(jīng)信委、市建委、市安監(jiān)局以及區(qū)安辦對(duì)建設(shè)單位、總承包單位、施工單位進(jìn)行約談告誡；區(qū)建設(shè)局責(zé)令項(xiàng)目停工整改，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)施工單位實(shí)施行政處罰；建設(shè)單位對(duì)施工總承包方實(shí)施違約處罰50萬(wàn)元。

【案例2】
      如某項(xiàng)目按建設(shè)單位要求配合管線遷改單位破除路面鋪設(shè)鋼板，但未明確遷改完成后的后續(xù)維護(hù)責(zé)任主體，項(xiàng)目部及管線產(chǎn)權(quán)單位也未開(kāi)展日常維護(hù)，后發(fā)生侵權(quán)糾紛，法 院認(rèn)定總包單位為安全管理責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（三）管理建議

1 高度重視管線現(xiàn)狀復(fù)核義務(wù)

（1）開(kāi)工前及時(shí)與管線產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行對(duì)接，查詢地下管線相關(guān)信息資料。

（2）施工前應(yīng)采用物探、地勘等程序掌握地下管線鋪設(shè)的實(shí)際情況，做足準(zhǔn)備后再施工。如北京市要求“機(jī)械開(kāi)挖前，必須進(jìn)行人工探坑，并設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)管線標(biāo)識(shí)”

（3）施工時(shí)按規(guī)定通知管線產(chǎn)權(quán)單位人員到現(xiàn)場(chǎng)旁站監(jiān)護(hù)。

2 高度重視總包安全管理責(zé)任

（1）嚴(yán)格履行對(duì)分包單位的安全交底義務(wù)。

（2）重視必須對(duì)相關(guān)機(jī)械操作人員和施工人員進(jìn)行安全教育和安全技術(shù)交底，確保一線作業(yè)人員掌握和了解地下管線各項(xiàng)防護(hù)措施。

3 明確責(zé)任劃分

（1）分包合同內(nèi)約定分包單位的安全保障義務(wù)及違約責(zé)任，明確與分包單位間的安全管理界面劃分；實(shí)施過(guò)程中明確界定雙方安全管理范圍，固定場(chǎng)地移交時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保在發(fā)生侵權(quán)事故時(shí)，可通過(guò)追加具體施工單位，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）做好與權(quán)屬單位之間的責(zé)任劃分及場(chǎng)地移交，尤其是已施工完畢，但實(shí)際投入使用的工作面。

4 積極申報(bào)保險(xiǎn)賠付

第三者責(zé)任險(xiǎn)承保范圍包括保險(xiǎn)期間內(nèi)，因發(fā)生與本保險(xiǎn)合同所承保工程直接相關(guān)的意外事故引起工地內(nèi)及鄰近區(qū)域的第三者人身傷亡、疾病或財(cái)產(chǎn)損失。發(fā)生該類事故時(shí)，項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)確定是否在項(xiàng)目投保范圍，并按保險(xiǎn)合同約定程序及時(shí)通知保險(xiǎn)人，申報(bào)保險(xiǎn)賠付。

合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)


      主要體現(xiàn)在以下條款：

      道路交通安全法第三十二條，因工程建設(shè)需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設(shè)、增設(shè)管線設(shè)施，應(yīng)當(dāng)事先征得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)征得公安機(jī)關(guān)交通管理部門的同意。施工作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在經(jīng)批準(zhǔn)的路段和時(shí)間內(nèi)施工作業(yè)，并在距離施工作業(yè)地點(diǎn)來(lái)車方向安全距離處設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，采取防護(hù)措施；施工作業(yè)完畢，應(yīng)當(dāng)迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經(jīng)道路主管部門和公安機(jī)關(guān)交通管理部門驗(yàn)收合格，符合通行要求后，方可恢復(fù)通行。

    《武漢市城市管線管理辦法》第二十六條，開(kāi)挖既有城市道路單獨(dú)進(jìn)行管線建設(shè)的，城管部門在辦理占道挖掘許可手續(xù)之前，應(yīng)當(dāng)要求管線建設(shè)單位查明施工區(qū)域內(nèi)既有管線情況、制定管線保護(hù)措施、簽訂管線保護(hù)協(xié)議。與新（改、擴(kuò)）建城市道路同步建設(shè)的管線工程，無(wú)需辦理占道挖掘許可手續(xù)，無(wú)需繳納占道挖掘修復(fù)費(fèi)。

（二）管理建議


      項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)后應(yīng)及時(shí)辦理占道施工、交通疏解等手續(xù)，確保施工活動(dòng)程序合法；尚未辦理手續(xù)前，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)路段交通引導(dǎo)及安全保障措施，降低侵權(quán)事故發(fā)生概率。

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)


      管線遷改因涉及管線產(chǎn)權(quán)單位，其帶有比較明顯的壟斷性，同時(shí)因管線現(xiàn)狀的不確定性、不可預(yù)見(jiàn)因素多，施工中總包單位很難全面把控工程的施工進(jìn)度。但因管線遷改一般在施工合同范圍內(nèi)，并約定因管線遷改導(dǎo)致的工期風(fēng)險(xiǎn)由施工單位自行承擔(dān)。

（二）管理建議


1.項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)充分預(yù)判從摸排、設(shè)計(jì)到施工、驗(yàn)收等階段時(shí)長(zhǎng)及重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)。具體參照《公司征遷管理實(shí)施細(xì)則（試行）》。

2.因管線遷改原因影響工期的仍應(yīng)參照征地遷改影響工期辦理場(chǎng)地移交記錄表、移交前后影像記錄、固定開(kāi)工報(bào)審施組場(chǎng)地需求時(shí)間及實(shí)際場(chǎng)地提供時(shí)間等關(guān)鍵信息，做好關(guān)鍵線路工期影響天數(shù)統(tǒng)計(jì)。

《中華人民共和國(guó)建筑法》

      第四十條，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向建筑施工企業(yè)提供與施工現(xiàn)場(chǎng)相關(guān)的地下管線資料，建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取措施加以保護(hù)。

      第四十五條，施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。實(shí)行施工總承包的，由總承包單位負(fù)責(zé)。分包單位向總承包單位負(fù)責(zé)，服從總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)管理。

《建筑工程施工許可管理辦法》

      第十二條，對(duì)于未取得施工許可證或者為規(guī)避辦理施工許可證將工程項(xiàng)目分解后擅自施工的，由有管轄權(quán)的發(fā)證機(jī)關(guān)責(zé)令停止施工，限期改正，對(duì)建設(shè)單位處工程合同價(jià)款1%以上2%以下罰款；對(duì)施工單位處3萬(wàn)元以下罰款。

      第十五條，依照本辦法規(guī)定，給予單位罰款處罰的，對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額5%以上10%以下罰款。單位及相關(guān)責(zé)任人受到處罰的，作為不良行為記錄予以通報(bào)。

《建設(shè)工程施工合同示范文本（GF—2017—0201）》

      第2.4.3條，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)在移交施工現(xiàn)場(chǎng)前向承包人提供施工現(xiàn)場(chǎng)及工程施工所必需的毗鄰區(qū)域內(nèi)供水、排水、供電、供氣、供熱、通信、廣播電視等地下管線資料，氣象和水文觀測(cè)資料，地質(zhì)勘察資料，相鄰建筑物、構(gòu)筑物和地下工程等有關(guān)基礎(chǔ)資料，并對(duì)所提供資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)。

《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》

       第三十七條，建設(shè)單位在開(kāi)工前，應(yīng)當(dāng)查明建設(shè)工程施工范圍內(nèi)地下燃?xì)夤芫€的相關(guān)情況；燃?xì)夤芾聿块T以及其他有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供相關(guān)資料。

《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》

       第三十二條，因工程建設(shè)需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設(shè)、增設(shè)管線設(shè)施，應(yīng)當(dāng)事先征得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)征得公安機(jī)關(guān)交通管理部門的同意。施工作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在經(jīng)批準(zhǔn)的路段和時(shí)間內(nèi)施工作業(yè)，并在距離施工作業(yè)地點(diǎn)來(lái)車方向安全距離處設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，采取防護(hù)措施；施工作業(yè)完畢，應(yīng)當(dāng)迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經(jīng)道路主管部門和公安機(jī)關(guān)交通管理部門驗(yàn)收合格，符合通行要求后，方可恢復(fù)通行。

《武漢市城市管線管理辦法》

       第二十條，建設(shè)單位開(kāi)展既有管線調(diào)查時(shí)，相關(guān)管線權(quán)屬單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供相關(guān)管線資料。

       第二十六條，開(kāi)挖既有城市道路單獨(dú)進(jìn)行管線建設(shè)的，城管部門在辦理占道挖掘許可手續(xù)之前，應(yīng)當(dāng)要求管線建設(shè)單位查明施工區(qū)域內(nèi)既有管線情況、制定管線保護(hù)措施、簽訂管線保護(hù)協(xié)議。與新（改、擴(kuò)）建城市道路同步建設(shè)的管線工程，無(wú)需辦理占道挖掘許可手續(xù)，無(wú)需繳納占道挖掘修復(fù)費(fèi)。




來(lái)源：中建三局法制先鋒
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